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京都府職員労働組合

＜討議資料＞

府民に身近で頼りがいのある地方機関をつくろう

一方的な地方機関の再編・統合許さず、府民本位の民主的・効率的な組織・機構の確立めざして

２００３年２月　京都府職員労働組合

はじめに

【急ピッチで再編・統合の準備が・・・】
　２００１年１２月２８日に知事の諮問機関である「京都府新しい行政推進懇話会」は京都府の地方機関（振興局は３～４カ所、土木事務所・保健所（福祉事務所）・農業改良普及センターは６～８カ所）を大幅に再編・統合することを柱にする「第３次提言」を出しました。２００２年９月議会の中で、知事は「提言を最大限尊重すること」「再編の時期は２００４年春を目途とすること」「『たたき台』を示し、幅広く意見を聞くこと」を明らかにしました。１０月１６日に人事当局は、『たたき台づくり』に向けたとりくみの１つとしてとして、職員の意見結集のために１１月２９日までに「提言の枠内での」係単位の職場議論を基本としたとりくみを各所属長に指示しました。１２月１日には「地方機関再編整備推進本部（本部長：麻生副知事）」を設置し、この４月を目途に素案をまとめるとしています。２００４年春に向けて、地方機関再編・統合の準備が今急ピッチですすめられています。

【時代遅れの懇話会】
　「懇話会」は１９９４年に政府の「地方行革・地方分権」政策の流れに対応するために設置された知事の私的諮問機関です。委員は府議会にもいっさい諮ることなく、府当局の独断で選任・設置されました。また、委員会は非公開を条件に開催され、傍聴はおろか議事録さえ公開されないという、前近代的な運営の中で「提言」は策定されました。近年、公開・参加・決定への住民参加要求運動の前進により、委員の公募制、性別構成比の平等、審議会の公開（自由な傍聴）など、住民参加の保障が時代の趨勢になっています。国土交通省近畿地方整備局が設置した淀川水系流域委員会が公募・公開・公聴で審議をすすめ、同省のダム推進路線を１８０度転換させる答申を出すにいたったのと対照的です。「府民の声」を代表するはずの「懇話会」は「府民」と乖離しているのではないでしょうか（図１参照）。

【府職労は府民に知らせていく活動と旺盛な職場議論を呼びかけます】
　その中で府職労は、部会を軸に討議資料やアンケート、ニュースを発行し、「提言」の問題点を指摘し、職員の生きた自由な議論の保障を呼びかけてきました。また、府民に十分知らされないまま、地方機関をなくしてはいけない、それなら自分たちが府民に知らせていこう、と今、とりくみがはじまりつつあります。
　とりくみの中で寄せられたご意見などをもとに、職場議論を旺盛にすすめてもらいたいと、討議資料を作成しました。
　京都府当局の一方的な地方機関の再編・統合を許さず、府民に身近で頼りがいのある地方機関－府民本位の民主的・効率的で簡素な組織・機構の確立をめざし、議論をすすめていきましょう。

Ⅰ　組織・機構改革に対する府職労の考え方

　地方自治法第２条第５項で定められている都道府県の仕事は基礎的自治体である市町村を支援しながら、①広域にわたるもの、②市町村に関する連絡調整、③市町村事務の補完的なもの（規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるもの）とされています。京都府の組織・機構はこれら都道府県の仕事を民主的・効率的にすすめていくための組織です。組織・機構は、その時々の時代や府民要求など行政需要の変化に対応して、また、より民主的で効率的なものへと絶えず検証され、発展的に改組されていくべきものであることはいうまでもなく、地方機関もその例外ではありません。
　京都府の地方機関は「提言」にも触れられているように、全国一きめ細かな配置－狭い所管エリアを特徴としており、このことが府民・市町村に身近な「暮らしの機関」として、地域・住民に根付いてきました。市町村を支えながら、広域的・包括的に行政運営をすすめること、基礎的自治体である市町村と同様に住民に身近であること、そして、そのための現地解決能力を高めること、より「身近で頼りがいのある」地方機関づくりが私たちのめざす改革方向です。

Ⅱ　懇話会「提言」の概要と問題点

　「提言」は本庁から地方機関への権限の大幅な委譲と、広域化－統廃合を特徴としており、それぞれの機関の役割－生活基盤・社会基盤の整備整備、公衆衛生、福祉、農業従事者支援、商工振興・市町村支援などや個々の業務を充実・強化する方向で具体的提言がなされていません。

① 個々の業務で広域化がメリットになる業務、市町村委譲がすすんでいる分野があったとしても、今回の提言ではそれらについては具体的に示されず、機関数そのものを広域化（削減）するとしています。人材育成、強固な体制の構築、職員の専門性・技術力の向上、効率的・広域的・機動的な事業執行など「広域化－統廃合」のメリットがうたわれていますが、２分の１から３分の１へと機関数を削減することがその機関の行政目的を充実させる方向であると、いえるでしょうか。
② 行政課題と時代の流れは広域化を指向しているとして、「ＩＴ化の急速な発展」「住民に身近な事務は市町村に委譲」「地球環境問題」「交通・情報通信手段の発達による府民の生活圏や社会活動範囲の拡大」「きびしい行財政状況に対応するための徹底した簡素・効率化」の５つの理由を挙げています。これらが果たして、府県の役割として広域行政を指向すると言うことになるのでしょうか。５つ目の「簡素化・効率化」にしても、地方振興局・土木事務所・保健所・普及センターを２年前に総合化しながら、数・設置場所を変えるとする「提言」は「複雑化」と「組織間の連絡調整の非効率化」を生みだし、「人減らし・合理化」と言葉を変えるべきものです。
③ 策定中に公開された懇話会のＨＰには京都府の実態・府民の暮らし・健康問題などがすべて１２エリアの平均値で示され、府民の暮らしぶり、地域の実態は考慮されていません。南北に長く、都市部から農漁村部、山村部まで抱え、日本地図の縮図とも言える京都の地理的・歴史的事情がほとんど検討されていません。
たとえば、市町村で実施している老人保健法による「基本健康診査」受診率（図２参照）は、２０００年度の府全体（京都市以外）の受診率４０．９％に対して、最高が８１．３％、最低が１５．０％というように、５．４倍という大きな格差があります。京都府のどの地域でも同じような行政サービスを提供できるきめ細かさと市町村支援が京都府に求められているのではないでしょうか。

④ 「提言」では特に保健所について「地方分権の流れ、中でも地域保健法の施行によって、住民に身近なサービスは市町村が一元的に提供し、保健所は広域的・専門的・技術的サービスを提供する・・・・」と、業務の市町村委譲を広域化の大きな理由としていますが、お金も人も十分に手当てされないまま、地方分権で業務がどんどん委譲される市町村の現場は大変です。たとえば、地域保健法で身近であるはずの市町村に委譲された「三歳児健康診査」受診率は委譲後徐々に低下しています（図３参照）

⑤ 「提言」のもう一つの特徴である本庁から地方機関への大幅な「権限委譲」をすすめていくことは、現場での迅速な問題解決をはかる点からも必要なことですが、「提言」はそのための「受け皿」として、広域化、集約化が必要としています。財政危機の下で、人員増に触れず広域化、集約化し「権限委譲」をすすめる、これでは、今政府が強引に押し進めている市町村合併と同じではないでしょうか。

Ⅲ　身近で頼りがいのある地方機関をつくろう

－統廃合・集約化でなく、本庁から現場へ人・予算・権限の委譲で、専門性・対応力の強化を

１　身近で頼りがいのある地方機関めざし、３つの方向で職場議論をすすめましょう

① 地方機関は府民生活に直結する現場の第一線機関として、機関そのものを統廃合削減する方向でなく、拡充強化をはかる方向をめざします。個々の業務、地域の現状を分析し、業務レベルでの広域化や局間の応援体制・連携についても議論をすすめます。現状の問題点を明らかにし、その解決をはかるべく議論をすすめます。
② 権限委譲の問題はより住民に近いところで迅速に意志決定・問題解決がはかれるよう、予算・人員を伴って、可能な限り本庁から地方機関へと委譲される方向で議論をすすめます。局内の各分野で、真の連携をめざします。
③ 本庁においても、地方機関においても、管理部門は簡素化し、府民サービスに直結する部門を拡充する方向で、組織・機構、業務の見直しをすすめます。職員が働きやすい職場・組織についても議論をすすめます。

２　地方機関の現状と問題点

変遷と現状

　１９４２年に現在の１２ブロックの原型がかたちづくられ、蜷川府政時代に現地での問題解決能力を高めるために「ミニ府庁構想」が出され、現在の１２総合庁舎（舞鶴を除く）につながりました。その間、昭和の大合併で、亀岡、綾部、舞鶴が１市１局になり、１９８０年代からの第１次・第２次行政改革や地域保健法の施行などにより全国的には地方機関の再編・統合がすすむ中で、京都府では府民に身近な機関として１２ブロック体制が維持されてきました。一昨年４月には「地方振興局、保健所、土木事務所の一体化」が強行され、管理部門の集約化、保健・福祉の組織的一体化がはかられています。
　特に「広域行政を担うべき府の地方機関がひとつの市域しか所管しない」と統廃合のやり玉に挙げられているのは１市１局ですが、たとえば綾部市は府内で最大の面積を持つ自治体で、管内の一番遠いところの住民が総合庁舎に来訪するには、バスで１時間以上かかります（綾部、舞鶴は面積で全国ベスト２００自治体に入っています）。

地方機関の抱える課題

① 権限を強める
・権限（予算）が付与されておらず、本庁依存、府民に対しては無責任な対応を生んでいる事務が多々ある。
・上位下達が横行しているため、現場で判断・決定を下せない。

② 職員の専門性を強める
・一人職種（精神保健福祉相談員、母子相談員、栄養士など）で現地で専門的見地から協議しづらい。専門性を高めあうことが困難。複数で問題解決をはかることができない。
・必要な知識・技能を得るための研修と情報が十分でない。

③ 横の連携を強める
・地域産業育成能力の弱さ→地域経済の衰退が著しい中で、新たな産業支援策が求められているにもかかわらず、商工課は制度融資中心の対応であり、農林課は各種補助事業の進達が業務のかなりの部分を占めている。普及センターも併せ、各機関の連携と施策の総合化が求められる。
・食の安全など、新たな府民の不安にこたえきれていない→今、府民の大きな関心となっている「食の安全」や「シックハウス」「アレルギー」「環境問題」などで公所間の横の連携がほとんどない。

④ 地域を把握する
・３年５年の機械的異動と広域異動で、管内居住者が少なく、地域密着度が低い。
・係間、公所間の連携が弱く、総合的に地域をとらえられない（課題・分野別の輪切り的な地域のとらえ方）。

⑤ 総合振興局化で発生した問題点
・開発事案・違法開発、不法投棄など環境問題では土木、保健所、振興局の連携が十分とは言えない。総合振興局化のメリットとして上げられた開発案件や環境問題への円滑な対応ができていない。
・福祉では決裁権者が保健所（福祉事務所）にいないため、舞鶴のように設置場所が離れていると非常に不便。
・うたい文句の保健と福祉の連携、総合窓口の設置はうまくいっていない。
・管理部門（庶務機能）が一元化されたため、会計事務・職員の福利厚生では、以前に比べ不便が生じている。また担当者が多くの件数を抱えるため、一時的に過重な事務負担がかかっている。
・福祉分野が保護係、支援係に分断され、総合的な福祉機能が弱くなっている。

３　機関ごとの現状と議論の方向

地方振興局

　税務・商工・農林などの独自行政分野の他に、市町村連絡調整、公所管の連絡調整、庶務機能など幅広い分野を所管しています。地方振興局は「提言」にもあるように「より強力な総合調整機能や現地解決能力、地域施策の企画・推進機能等を有し、時代の要請に合致した地域行政の中核拠点として」「市町村と連携しながら、主体的な地域づくりを推進」していくためにも、予算を伴った大幅な権限が委譲されることが前提です。また、広域行政を担うとはいえ、地域全体にきめ細やかな目配りが必要であり、市町村の声を吸い上げることができる機関であることが求められます。極端な（３～４）広域化は、振興局の４つの分野（課）の所管業務を正確に見ていないものであり、総務課の他分野・他機関と市町村に対する管理統制を強めるものであり、本庁との二重行政になりかねません。

　総務分野の市町村連絡調整業務や庶務的なもののうち、ごく事務的なものについては、広域化・集約化をすることで単純に効率化を図れるものがあるかもしれません。同時にこの分野が、「管理」でなく働きやすい職場づくりの潤滑油的な役割を持つものであることも重視する必要があります。
　税務分野については、広域化により納税者の利便性が低くなります。また、現場から遠くなるため、納税部門では納税者のところへ出かける回数が減り、安易な差し押さえが拡大する懸念があります。課税部門でも現行の調査水準が確保できないおそれが強く、税の公平性が脅かされかねません。

　商工分野は、中小企業に対する制度融資が業務の大部分を占めているのが現状ですが、地区商工業の振興、消費者啓蒙（保護）など地域・府民要望に応えるという観点から、業務のありかたを考えていく必要があります。また、消費者保護では保健所との連携、地域産業全体の育成という点では、農林分野・普及センターとの連携も考慮されることが必要ではないでしょうか。
　農林分野には、治山事業など現地に出かけることが多い業務があります。また、現状として各種団体などへの補助金業務が多いことは確かですが、それらについては、本庁からの権限委譲が必要です。補助金・市町村との連絡調整にしても、地域の実情を把握した上での専門性が求められる業務です。地域おこし・地域産業全体の育成という立場からの商工分野・普及センターとの連携、農林畜産業の環境への配慮、農業基盤整備という点から保健所・土木事務所との連携も必要です。

保健所（福祉事務所）

　保健所（福祉事務所）は、「１２ブロック機関の中でもっとも府民に身近な機関であり」と「提言」も指摘せざるを得ない、府民に身近な機関で、しかも利用者には社会的弱者も多く、多くの業務で統廃合自体が府民サービスの低下に直結します。一方で、対人保健サービス部門のうち、母子保健、健康づくりについては、すでに市町村に移管された部分も多く、今後も、保健・福祉分野では一段と市町村への業務委譲がすすむことが考えられます。市町村は、お金も人も乏しいまま、業務移管だけがどんどんすすんでいる困難な状況があり、マンパワーも含めた市町村支援がいっそう求められます。１市１局では、すでに以前から福祉事務所機能はありませんが、保健分野でも、部分的に市町村委譲がすすんでいる業務では広域的体制をはかることが可能な業務が考えられます。試験検査は高度化、精確性、迅速性が求められ、全保健所に窓口機能・一次検査機能を残しながら、高度な検査部分を集約化して、専門性、精確性を高めるとともに、北部に拠点保健所試験検査課を設置し、保健環境研究所と併せ、２層性、３層性の検査体制をつくる方向もあります。食品の安全性は、府民の健康要求のうちでも最も高い分野であり、日常的に現地性・機動性が求められる業務です。また、許認可や苦情・相談での府民の来訪が多い業務です。全保健所での体制強化と複数保健所間の協力・応援体制と局内の日常的な連携（農林・商工・普及センター・家畜保健衛生所など）をつくることが求められます。環境問題は府民の大きな関心事ですが、府民の期待に応えられる専門性の強化、日常的な連携（土木・農林など）も必要です。

　福祉分野は、生活保護件数の増加と内容の深刻化・複雑化など府民の暮らしぶりの悪化を反映して、職員の心身をすり減らす業務が増えています。担当者が貸付業務に追われ、対象者の地域での自立を支援するまでいっていない状況も生まれています。生活保護家庭の中に、障害、母子、虐待などが共存する多問題ケースが増えていることから、所内福祉分野の連携・統合と各福祉事務所（福祉分野）の人員強化などとともに、近隣福祉事務所（福祉分野）との合同ケース会議など、専門性の強化をはかる方向も視野に入れる必要があります。福祉事務所長の決裁権限は、すべて所内で完結できるよう、地域振興部長から健康福祉部長に移管するべきです。

土木事務所

　土木事務所は「災害時の対応や、現場施工管理、公物管理等現地性の強い業務が多い」と「提言」にも書かれているように、広域化のメリットが皆無に等しい機関です。土木分野に関しては、地域に密着した日常的な直営による道路管理で、全国でもっとも道路瑕疵率が低くなっています。また、道路・河川・橋梁の新設・改修などで現場に出ることが多く、広域化は即デメリットになります。特に災害発生時には一刻も早く現地に到着し、現地の状況を把握する必要があります。場合によっては通行規制などの判断もその場で要求され、対応の遅れがそのまま災害の拡大につながりかねません。現場に近いことが第一義的に求められる公所であり、その意味からいっても、常に災害発生予測と迅速な対応についての検討が必要です。

建築分野は、建築確認申請がＮＰＯに委託されましたが、それに替わって解体時の立ち会いが必要となり、現場性が重視されることに変わりがありません。住宅分野は近年時間外も含め、緊急の対応が求められることが増えています。
　なお、土木事務所、保健所は、緊急時の時間外対応や災害発生時の対応での緊急性が求められており、現行の１２体制の堅持だけでなく、管内居住者を増やす等、通勤時間を含めての職員配置までも考慮されるべきです。

地域農業改良普及センター

　地域農業改良普及センター業務は「提言」で「農家への指導訪問や農業技術講習会の開催など、現地性の強いものが多い」と述べられているように、広域化されると、農家への往復などに時間を要し、直接の指導訪問などの低下につながるおそれがあります。昨年農業改良普及員と生活改良普及員の一元化がされ、職員は専門外の慣れない仕事に苦慮しています。困難な農家の経営や生活を支える普及員の仕事は常により高い専門性が要求されますが、小規模普及センターでは事務効率や専門性強化の問題が出ています。会議に出かける回数や時間が増えて、訪問時間がとれないという声もあります。会議の持ち方、研修方法、近隣普及センターとの連携等、業務改善の積み上げが必要です。また、普及センターの自立性・独立性を確保しつつ、地方振興局農林分野との連携・試験研究機関との連携をいっそう強化することも重要な課題です。食の問題で、保健所との連携を視野に入れることも必要です。

民主的・効率的・簡素な組織・機構とは？

① 住民自治・市町村自治が保障・発揮される組織
・住民にわかりやすく、利用しやすい組織・機構・機関であること
・組織運営に住民や市町村の意見が反映されること
② 府民のくらしをささえる組織であること
・管理部門を縮小し、サービス部門が拡充されていること
・府民に直結する組織に予算・人員を伴って権限が委譲されていること
③ 府政労働者の創意を発揮できる組織であること
・必要な権限・予算・人員が配備されていること・必要な会議・研修などがもたれること
④ 効率的・簡素であること
・府民要求に迅速に対応できる組織であること・業務に必要な職員が確保されていること
・係間・公所間など横の連携がとれていること
・中間組織・中間職制を極力減らし、速やかに意志決定ができること

　この討議資料は、「身近で頼りがいのある地方機関」めざす職場議論を深めていくための素材として作成しました。同時に本庁でも、府民の声を直接聞く、府民の願いを府政に反映する、市町村支援をすすめる府政めざして、権限委譲問題を含め、今の仕事のあり方を府民本位に考える素材として活用していただくことを呼びかけます。
　この討議資料に盛り込めなかった多くの思いやご意見、また討議資料に対するご意見・ご感想をいただき、「府民に身近で頼りがいのある地方機関めざす府職労の提言（仮称）」として広げていきたいと考えています。
　下記までメール・ファックスでどんどんお寄せください。

E-mai mail@k-fusyoku.jp
FAX 075-432-2006

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府民に身近で頼りがいのある地方機関をつくろう

はじめに

Ⅰ 組織・機構改革に対する府職労の考え方

Ⅱ 懇話会「提言」の概要と問題点

Ⅲ 身近で頼りがいのある地方機関をつくろう

Ⅰ　組織・機構改革に対する府職労の考え方

Ⅱ　懇話会「提言」の概要と問題点

Ⅲ　身近で頼りがいのある地方機関をつくろう