|
京都府当局は昨年の年末確定交渉で、「フラット化」と呼ばれる組織改革を進めていくことを明らかにしました。２月５日には「京都府新しい行政推進懇話会」の中間報告（２００３年１月）が示され、その中で組織の形態についてグループ制（フラット化）の導入をはじめとする大「改革」の具体的中身が明らかにされました。そして、当局は間髪を入れずに２月６日、平成１５年度の組織・定数を提示しました。その内容は、中間報告の大「改革」の手始めといえる内容となっています。
一連の組織改革は、私たちに事前に全く明らかにされることなくすすめられています。いったいどのような理念で、なにをめざしているのか。府民にとってどういう影響があるのか、職員にとっては・・・・・。
京都府当局がめざしているフラット化などの組織改革とはどのようなものなのでしょうか。
１月１７日、府職労は当局がお手本としているフラット化先進県である三重県視察しました。視察団の報告が、動きはじめた京都府当局がめざす組織改革を考える手だての一助になれば幸いです。
１ 「フラット化」って何？（それはピラミッド型組織の崩壊か）
|
これまでのいわゆるピラミッド型の組織は予算の執行や法令の施行など、予め定められた事務を執行していくには、効率的なシステムでした。しかし戦略的意志決定の迅速化と実施が重視される中で、「責任の所在の不明確さ」「鈍足な意志決定」「現場熟知している担当職員の声が部門責任者に届かない」「部長など管理職の考えが、先端職員に伝わりにくい」といったピラミッド型組織の弊害が顕著になったといわれています。
そこで従来の縦割りの弊害を解消することを目的として、組織階層を低くした行政組織の「フラット化」があちこちの自治体で導入され、「組織規模が小さくなることによる目的意識の明確化」「意志決定の機動性や迅速性の向上」「自発性の向上によるモラールの上昇」等々のメリットが評価されています。
ところで日本では、行政組織の「フラット化」は「中間管理職の廃止による決裁権者数の減少及びこれによる意志決定の迅速化」だけを意味するものと狭く理解されがちです。しかし組織の「フラット化」はあくまでも手段であり、目的は構成員の士気高揚による組織の活性化にあります。これを忘れ、組織文化や管理職の意識が旧態依然としていれば組織が改革されたとはいえません。「現場の声を取り入れない改革」、「現場が発言しようとしない改革」が展開されると上司の無責任と担当者のあきらめを生み、その結果、住民不在の行政に陥る危険性を認識した上で検討しなければなりません。
２ フラット化は三重県政全般にわたる「改革」の一環
|
|
【三重県の北川知事が進めた「改革」とは】
三重県の北川知事は、今年の年頭あいさつの中で「フラット化」にふれ、「要するに決裁印の数の問題なんですが、同じタイトルの決裁で、平成９年に２６あったものが平成１４年３月で４つになった。これが、皆さんがいろいろな点でご苦労いただいたフラット化、簡略化の一つの成果だと思うんです～」と述べています。
ここで注意しておかなければならないことは、三重県で行われた「改革」は県政全般にわたるものだということです。組織改革＝「フラット化」はその一環であり、組織改革を見るとき、改革全体の考え方を踏まえることが必要です。
|
改革派知事・・・・他地域に先んじて独自の施策を実施したり、地方の構造改革を進める立場から国に積極的に政策提言したりする知事。納税者重視の姿勢や徹底した情報公開が共通の特徴で、浅野史郎宮城県知事や北川正恭三重県知事が一般にこう呼ばれる。
改革派知事八時が、地方中心の行政システムの転換を訴え、公共事業など国の政策の欠陥を鋭く指摘する場面も多い。その背景には、支持政党を持たない無党派層が増えたことや、地方分権一括法の施行で、国と地方が「対等・平等」の関係に改められたことがある。
（時事通信2003.01.20） |
|
|
９５年、北川知事誕生で、「さわやか運動」（さ＝サービス、わ＝わかりやすさ、や＝やる気、か＝改革）と呼ばれる新たな行政改革運動がスタートしました。その基本となる考え方が、三重県政の基本理念である「生活者起点の県政」というものでした。
この「生活者起点の県政」とは「三重のくにづくり宣言」によると次のとおりです。
| ※「生活者起点の県政」とは？・・・・県の行政は住民の生活をよくするためのものです。これまでは行政サービスを提供する行政側の都合で考えがちだったものを、これからは行政サービスの受け手の立場に立って行政を進めます。そして、真に豊かな生活を求めて努力する一人ひとりの住民を「生活者」としてとらえ、支援していくことを行政の主たる目的とする「生活者起点の県政」を展開していきます。そのために、①情報公開（情報を住民と共有）②地方分権（地域の主体性重視）③より良いサービスの効率的提供を進めます。 （「三重のくにづくり宣言」より要約） |
すなわち、行政サービスの受け手（生活者）の立場から県政を進めるという考え方です。 そのため、縦割りの弊害を少なくする予算編成の改善、事務事業評価システムの導入、徹底した情報公開、グループ制の導入（組織のフラット化）など矢継ぎ早の「改革」が行われてきました。
|
【三重県の組織改革の経過】 これらの「改革」のなかで組織改革は、１９９７年度のグループ制の導入と、フラット化の進化をはかった２００２年度の組織改革に分けられます。
１９９７年度に導入された「グループ制」は、係制を廃止して「グループ制」を導入することにより、
①課内をフラット化して意志決定を迅速化する
②細分化された係等を大括りにすることにより、業務の繁閑や優先度に合わせた人員配置をしやすくする
③職員の能力等をより発揮しやすくする
などを目的とするものでした。
「グループ」は、従来の「係」とは異なり、各担当者が課長とより直接的につながり、グループリーダーは自分の仕事を持ちつつグループ全体をみるような形態です。
２００２年度からは、①
「課制」を廃止して「チーム制」を導入して部局の内部組織を柔軟で弾力的な組織にする、②
次長や課長補佐などの中間階層を廃止し、権限と責任が明確な組織にする、③
行政課題に集中的に取り組むプロジェクトグループや特命担当職を設置する、などの改革が行われました。
【２００２年度の組織改革】
| 仕事に合わせて組織をつくる改革理念 －「管理」から「経営」へ－ |
２００２年度の組織改革（以下「組織改革」という。）の考え方は、これまでの「管理型システム」を、「地域の実情を踏まえた独自の政策立案やサービスの受け手である住民＝生活者の視点から総合的な公共サービスを提供すること」に合った「経営型システム」へ転換することでした。
「経営型」とは、「すべての行政サービスにかかる費用が県民のみなさんの税金によって賄われているという原点に立ち返り、より質の高いサービスをより低コストでより早く提供できるよう、全力を注いでいきます。」 |
|
とされるように、「行政はお客様（県民（生活者）から料金（税金）をいただいて、サービスを提供（販売）する組織」とする考え方です。そして、「お客様に満足してもらえるサービスを提供する」ために必要な組織につくりかえることが、この組織運営改革の考え方です。
従来は「組織が先にありその組織が行うべき仕事をする」という仕組みであったものを、「行うべき仕事に合わせて組織をつくる」仕組みへかえることになります。そのために、年度途中でも改変が可能な、より柔軟な組織にしています。
|
顧客満足度/ＣＳ(customer satisfaction)
・・・顧客第一主義の立場に立って顧客の業界あるいは企業に対する満足度を調査数値化し、客観的に評価、分析、それによってサービスの質の向上をめざす考え方。・・・米国で開発されたが、トヨタ、日産などの自動車メーカー、その後ホテル、百貨店、航空会社、銀行が、また郵政省も力を入れている。・・・今後はCSによる企業・組織の変革へ進んでいく方向にある。
（現代用語の基礎知識） |
|
組織階層では、従来の固定的「課制」を廃止し、基本を「チーム制」とし、「チーム」を統括するマネージャー、総括マネージャーを配置し、次長、課長補佐などの中間階層を廃止しました。この「チーム制」は、従来の上意下達による組織運営ではなく、職員が組織の価値観や使命を共有した上で、マネージャー等が現場をよく知る職員にできる限り仕事をまかせる「エンパワーメント」を重視しています。
なお「チーム制」については、年度途中でも部局長の判断で随時、編成を改めることが可能になっています。チームの単位は平均１５人（２０人が限度）となっています。
エンパワーメント(enpowerment)
・・・・権限委譲によって潜在力を引き出し、生かすこと。学習する組織を実現するためには、ビジョンを共有して、そのビジョン実現のために学習し、その過程で成員の潜在力をいかに引き出し、活かすかにかかっている。エンパワーメントの具体的なケースの1つがＧＥ。ウェルチ会長の経営手法。（現代用語の基礎知識） |
新たな組織における職制の役割は次のようなものです。
●部局長は、知事のトップマネジメントスタッフ（＝取締役→部益を代表しない）で、その役割を踏まえた部局の総括責任者です。
●総括マネージャーは、施策や特定分野の総括責任者で、所管する複数のチームが縦割り的運用に陥らないようにマネジメントします。
●マネージャーは、複数の基本事業を束ねる実務の責任者で、チームをマネジメント（下記のような用務）します。マネージャーの登用は、課長級から課長補佐級の間で行われ、職階と職務の切り離しをしています。
・ミーティングを通じたチーム内の課題の共有化 ・チーム間の調整
・エンパワーメントの促進や人材の育成 ・業務の進捗管理とチーム内の業務再配分
また、権限について大幅に移譲し、経常的な業務はほぼマネージャーで完結できるようにしています。（マネージャーで７７％、総括マネージャーで１４％の決裁が完了）
組織運営を指揮命令中心から、成果によるマネジメントに転換し、経営型の行政運営を実現していくとしています。 例えば、部局長はミッション（使命）と行政経営資源（予算・人員）を総括マネージャーに与え、総括マネージャーは部局長から与えられたミッションを達成するため、マネージャーに所要のマネジメントを行い、部局長は成果に基づき総括マネージャーを評価する、というぐあいです。
チームとは別に、特定の政策課題等の案件を処理するプロジェクトグループ（専任スタッフを置く）や特命担当監（スタッフは非専任）が置かれています。このプロジェクト組織は、総括マネージャーの直轄の組織となっています。
【その他の改革】
|
政策事業評価から行政経営資源配分まで包括した政策推進システム
|
政策推進システムは、「三重のくにづくり宣言」を基軸とした県政を推進し、第二次実施計画に定める県庁の仕事を的確にマネジメントしていくため、三重県が独自に開発したシステムであり、政策・事業評価から行政経営資源の配分まで包括するシステムとして、平成１４年度から運用を開始しました。
この政策推進システムこそ県政改革の中核となるもので、今回の組織改革は、政策推進システムを適正に運営していくために行われたものといえます。
予算編成の仕組みも見直されました。
その特徴は、
各部局へ一般財源が包括的財源として配分される点にあります。これは、県政戦略会議（＝部局長会議）で、公債費、人件費、扶助費などの義務的経費を除いた経費について「包括配分枠」が出され、政策・事業評価で「成果あり」と判断されれば予算額は部局の判断に任せられることになりました。このように予算面でも現場主義と成果重視が貫かれており、その結果各部局にまかせることとなった予算は９５％に達しています。
なお、政策・事業評価に基づく成果の判断は予算調整チームと各部局共同で行いますが、従来の財政当局による査定はほぼ完全に姿を消しています。
【職員に徹底して情報を公開して進められた三重県行政改革】
三重県の改革の進め方の特徴は、徹底した情報公開と議論にあります。
組織運営改革に関する経営者（部局長）会議の内容は全職員にフィードバックされ、県民局（振興局）単位で組織改正の意見を聞く説明会も１００回余開催されました。また、職員組合との間で労使協働委員会をつくり、管理運営事項も含めた議論を行い、委員会の内容はマスコミに公開します。
このような公開と議論をつくす進め方は、非公開の「京都府新しい行政推進懇話会」中間報告をタテに改革を進めようとする京都府の姿勢と対照的です。
１つ目は、一連の改革は県政全般にわたる「理念」に基づくものだということです。「理念」（理念の是非は後述）を示し、総合的に改革をすすめる手法は評価できるものです。
２つ目は、改革の中身を県内部でつくりあげたことです。よその県の方式をそのまま引き写すのではなく、主体的に時間をかけ議論を重ねて練り上げた点が評価できます。
３つ目は、情報の公開です。「みんなで議論をつくし」「みんなの納得を得る」改革案などの情報を隠すことなく公開することが必要です。この点も評価できるものです。
三重県の改革の一番の特徴は、民間の「経営」手法を持ち込んだことです。これは、「お客様（県民（生活者））から料金（税金）をいただいて、サービスを提供（販売）する組織」を経営（マネジメント）するということです。その評価は「お客様の満足度」ということで、従来のコスト意識とは少し違います。しかし、この視点は自治体に適したものなのでしょうか。
一つは、「生活者」とは誰のことかということです。 これは単に県民ということではなく、税金を払える 「自立した生活者」を指しているようです。二つには、行政を「経営」と捉える考えは、非採算なサービスを安易に切り捨てることにつながるという点です。この意識は、行政運営を「マネジメント」と表現するところに出ています。
「経営」というとらえ方の問題はあるにしろ、「県民の満足度」という視点からのアプローチは検討に値します。そのための方法として、徹底した情報公開と県民の声を聞く努力がされています。
県民から見れば、情報が公開され、県民の要求に基づいて効率的に政策がすすめられることが重要で、そのことを大切にするものであれば評価できるでしょう。しかし、「経営」の視点から、「県民＝生活者→自立した（自助自立の）生活者」というとらえ方は、本当に「全県民の満足度なのか」という視点での検証が必要となります。
簡素な組織によるスピード化、管理職ポストの減、権限の大幅委譲や、徹底した情報公開による説明責任の明確化（職員にも、住民にも）は、組織を見直していく上で必要であり、評価できるものです。しかし、電子県庁化推進により旅費計算も各自のパソコンで、係内の連絡もメールでなどと、横の連携不足、チェック不足などの弊害が指摘されています。
また、「県民の満足度」という視点からの職員の意識改革（やる気・エンパワーメント）については一定評価できるものの、職員に過重な負担を強いる結果も出ています。現職死亡の増加（自殺等々）、ストレスの増大によるメンタル疾患の急増、また、事業評価書の作成に忙殺され本来業務がおろそかになる、サービス残業の増加など、労働環境が損なわれていることは見逃せません。改革に先立っての２００１年１１月には「管理職の希望降任制度」も導入されています。
【京都府の２００３年度組織・定数改正の概要】① 「組織のフラット化」の試行
●各部局の主管課を中心に１１課において意思決定の迅速化、硬直しがちな係配置の弾力的・機動的な対応を目的として「室・担当制」を導入。
●２００４年度からの本格導入に向けて来年度中に各職員の役割や仕事を先行的に検証する。
●専任主幹・課長補佐や係長もそれぞれ担当業務を持ち、従来係長が行っていた進行管理を課長もしくは室長が担う。
●室長は、実態的な所属長の位置づけとし、課長権限（年休、出張等々）の多くを移譲するが、労使関係については、試行でもあるためこれまでどおり課長が責任を持つ。
② 各課庶務機能の部局単位での一元化
●給与・旅費・物品・福利厚生などの庶務機能を主管課に一元化し、各課の庶務担当を主管課に集約するとともに事務分担を見直し、必要に応じて庶務担当を減員した所属には臨時職員を雇用する。
たとえば土木建築部では８つの課から１名ずつ減員し、半分の４名を総務担当として監理課で増員する。庶務業務のウエイトが小さい５課については手をつけない（＝減員しない）が、監理課ですべての課の庶務機能を受け持つ。
農林部では、全課から２名ずつ残して１６名を減員し、８名を総務担当、経理担当としてして農政課で増員する。２名ずつに減員された原課では２人係ができ、そこにアルバイトを入れる。
企業局は来年度は庶務機能の一元化は実施せず、研究課題として検討する。
しかし、職場に提示された資料は昨年までと同様の組織・定数の表であり、今回の提示内容がどういう背景・理由で、なにを目的として行われるかを説明した資料は一切示されていまません。
また庶務機能の一元化に関しては、一元化後の具体的な事務フローを職場に示して早急に議論を開始しなければ、総合振興局化のときと同様の混乱を引き起こしかねません。
今回の提示内容について、具体的に仕事がどう変わるのか、事務分掌・決裁はどうなるのか、人事異動との関わりはどうかなどの職場の疑問に果たして所属長は答えられるのでしょうか。
【新しい行政推進懇話会の中間報告】
２００３年度の組織・定数の提示とタイミングを合わせるかのように「京都府新しい行政推進懇話会」の中間報告が発表されました。京都府当局は、懇話会が出すものは、あくまで懇話会のものであり、当局のものではないとしています。しかし、懇話会の報告のもとになるものは当局が作成したものであることは自明のことです。
来年度の組織・定数の背景等がまともに説明されないこととも相まって、今後当局がめざしたい方向が懇話会の中間報告という形でたくみに示されているといわざるをえません。
懇話会の中間報告の内容の中心は、「府政を改革するシステムづくり」です。その考え方は、「経営的視点を持った府政運営システム」ということであり、これは、これまで見てきた三重県の改革とそっくりです。組織階層の図など「総括マネージャー」を「総括室長」に、「マネージャー」を「室長」に置き換えただけです。
しかし、三重県と根本的なところで大きく違うことがあります。それは、三重県が議論を重ねて新しい形をつくってきたのにひきかえ、京都府は他府県の計画を議論もなく持ってきて、京都府用に修正を加えただけだということです。
理念なき短兵急な「改革」は、府民に無責任な行政と働きづらい職場をつくることになるのではと危惧されます。
＊ご意見は下記までメールまたはＦＡＸでお寄せ下さい。
|
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
戻る